Lauantai 23.3.2019

Sote-paperit: Hallitukselle tukea notifikaatiolinjassa – Professori pöyristyi Sipilän julki tuomasta viestistä

Jaa artikkeli:
Luotu: 
13.3.2019 18:56
  • Kuva: Petteri Paalasmaa / Alma Talent
    Kuva
    Hallituksen sote-reformiministerit. Hallitus on johdonmukaisesti ollut sitä mieltä, että varsinaista EU-notifikaatiota ei tehdä.
|

Eduskunnan sosiaali- ja terveysvaliokunnan pyytämät asiantuntijalausunnot jakautuivat sen suhteen, toimiko Sipilän hallitus oikein sote-uudistuksen EU-ilmoitusmenettelyssä. Kolme viidestä lausunnonantajasta katsoi hallituksen menetelleen oikein notifiointiasiassa.

Sosiaali- ja terveysvaliokunta julkisti asiantuntijalausunnot tällä viikolla. Sote-uudistus kuopattiin viime viikon perjantaina, ja samalla kaatui Sipilän hallitus.

Hallitus ilmoitti sote-uudistuksen valmistelun loppumetreillä perustuslakivaliokunnan lausunnon jälkeen, että se valmistautuu tarkistuttamaan soten EU-lainmukaisuuden varsinaista notifikaatiota kevyemmällä oikeusvarmuusilmoituksella. Tämä menettely oli yksi asioista, joista sote-valiokunta tämän jälkeen pyysi uusia asiantuntijalausuntoja.

3 puolustajaa – ”Soveltuu parhaiten tilanteeseen”

Yksi lausunnonantajista on korkein hallinto-oikeus KHO, joka alun perin vaati sote-uudistuksen valinnanvapausmallin viemistä Euroopan komission käsittelyyn. KHO:n arvion mukaan oikeusvarmuusilmoituksen ja notifikaation ainoa ero on jäsenvaltion oma arvio tilanteesta: ensin mainitussa jäsenmaa ei pidä toimenpidettä kiellettynä valtiontukea, mutta hakee asialle oikeudellista varmistusta, jälkimmäisessä taas jäsenmaa hakee komission hyväksyntää kielletylle valtiontuelle.

Suomen tapauksessa hallitus katsoi, että sote ei synnytä kiellettyä valtiontukea.

”Edellä esitetyn perusteella katson, että valtioneuvosto on oikeassa pitäessään oikeusvarmuusnotifikaatiota riittävänä. Ei ole olemassa mitään vahvempaa tai nopeampaa keinoa asian selvittämiseksi. Valtioneuvostolla [ei] voi olla oikeudellista velvollisuutta ilmoittaa mitään toimenpidettä valtiontukena, jos se ei sitä sellaisena pidä, vaikka sillä nähdäkseni onkin oikeudellinen velvollisuus oikeusvarmuusilmoituksen tekemiseen”, kirjoittaa KHO:n oikeusneuvos Niilo Jääskinen lausunnossaan.

EU-lait kieltävät sisämarkkinoille soveltumattomat valtiontuet yrityksille. Hallituksen sote-uudistukseen liittyen kyse oli siitä, katsottaisiinko maakuntien sote-liikelaitosten saavan kiellettyä valtiontukea verokohtelunsa ja konkurssikelvottomuutensa vuoksi.

Mikäli hallitus olisi ilmoittanut sote-uudistuksesta EU:lle notifikaatiolla, olisi voimaan astunut niin sanottu stand still -velvoite eli täytäntöönpanokielto komission hyväksyntään asti. Oikeusvarmuusilmoituksen kohdalla asia on toisin.

”Oikeusvarmuusilmoituksen tapauksessa jäsenvaltiolla ei liene stand still-velvoitetta, jos ja kun sen perusteltuna lähtökohtana on, että toimenpide ei muodosta kiellettyä valtiontukea.”

Myös eurooppaoikeuden professorit Jukka Snell ja Päivi Leino-Sandberg puoltavat hallituksen ratkaisua.

”Hallituksen suunnitelma tehdä komissiolle oikeusvarmuusilmoitus on EU-oikeuden näkökulmasta normaali ja asianmukainen ratkaisu. Itse menettely ja sen lopulliset oikeusvaikutukset ovat samat ilmoituslajista riippumatta”, Snell kirjoittaa.

Hänen mukaansa sote-lainsäädännön säätäminen ilmoitusprosessin aikana ei näin ollen olisi ollut EU-oikeuden vastaista.

”Tässä tietenkin otetaan tietty riski, koska sääntelyä voidaan joutua muuttamaan, mikäli komissio lopulta katsoo, että soten valinnanvapausjärjestelmässä on kiellettyä valtiontukea. Tämä riski on kuitenkin huomattavasti pienempi kuin se riski, joka sisältyi hallituksen alkuperäisen esityksen ajatukseen olla lainkaan notifioimatta”, Snell jatkaa.

Hän huomauttaa hallituksen antaneen maaliskuun alun vastineessaan myös uusia perusteluita sille, miksi sote-järjestelmä ei olisi ollut taloudellinen ja olisi tämän vuoksi valtiontukisääntelyn ulkopuolella.

”On valitettavaa, että ne esitetään vasta nyt”, Snell harmittelee.

Professori Leino-Sandberg huomauttaa, että oikeusvarmuusilmoitus on – siinä missä notifikaatiokin – yksi neljästä vaihtoehtoisesta ilmoitusmuodosta, jotka EU:n asetukset sallivat valtiontukiasioissa.

Eduskunnan perustuslakivaliokunta edellytti ilmoituksen tekemistä Euroopan unionin toimintaa koskevan sopimuksen 108 artiklan 3. kohdan mukaisesti. Tämän kohdan neljäs vaihtoehto on Leino-Sandbergin mukaan ”toimenpide, joka ei ole SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea, mutta josta ilmoitetaan komissiolle oikeusvarmuuden vuoksi”.

”Vaihtoehdoista tämä nk. oikeusvarmuusilmoitus soveltuu parhaiten tilanteeseen ja täyttää perustuslakivaliokunnan lausunnossa asetetun edellytyksen”, professori toteaa.

LUE MYÖS: Professorin jäätävä sote-paperi paljastui: Sipilän hallitus ”uppiniskainen” – ”Jokaisen luvattava, ettei koskaan ryhdy tällaiseen”

Kaksi vastustajaa – professori pöyristyi hallituksen perusteluna käyttämästä sähköpostista

Valtiosääntöoikeuden professori Tuomas Ojanen puolestaan katsoo, että oikeusvarmuusilmoituksessa ei ole kysymys perustuslakivaliokunnan edellyttämästä sopimuskohdasta ja menettelystä.

”Oikeusvarmuusilmoituksen oikeusvaikutuksiin liittyy sellaista epäselvyyttä, jota varsinaiseen SEUT 108 artiklan mukaiseen valtiontuki-ilmoitukseen ei liity. Epäselvää ovat muun ohella oikeusvarmuusilmoituksen vaikutukset suhteessa kansallisten tuomioistuinten velvollisuuksiin. Tähän liittyen ei ole suljettu pois riski siitä, että lain voimaantulon jälkeen valinnanvapausmallin mahdollista valtiontukiluonnetta selvitettäisiin tuomioistuimessa oikeusvarmuusilmoituksesta huolimatta”, Ojanen katsoo.

Tämän riskin myöntävät myös hallituksen menettelyä puoltaneet asiantuntijat, joiden mukaan asian mahdolliset seuraukset vaikuttivat kuitenkin melko vähäisiltä esimerkiksi taloudellisesti.

Ojanen ihmettelee lausunnossaan sitä, että hallitus käytti asiassa perustelunaan EU:n komission yksittäisen virkamiehen sähköpostiviestiä. Hallitus ilmoitti virkamiehistön vastaukseen perustuen, että notifikaatiota ei tarvitsisi tehdä ja että oikeusvarmuusilmoitus ei aiheuta täytäntöönpanokieltoa.

Pääministeri Juha Sipilä (kesk) toi esiin alkukuusta pääministerin haastattelutunnilla saaneensa EU-komissiosta viestin, jossa suositeltiin, että notifikaatioasiaa ei tuotaisi EU:lle. Pääministerin kanslia selvensi tämän jälkeen, että EU:n kilpailukomissaari Margrethe Vestaegerin kabinettipäällikkö Ditte Juul-Jørgensen oli soittanut asiasta puhelun Suomen EU-edustustoon. LUE LISÄÄ: Sipilän kanslia: EU-komissiosta soitettiin Suomelle erikoinen puhelu sotesta – ”Älkää lähettäkö, etsikää muu hyödyllinen keino”

Lisäksi hallituksen sote-vastineen täydennyksen liitteissä on mukana EU-komissiosta tullut sähköpostiviesti, jonka vastaanottajana on työ- ja elinkeinoministeriön virkamies.

”Oikeudellista epävarmuutta eivät millään tavoin poista tai edes vähennä komission eräiden virkamiesten sähköpostit tai muut ilmaisut, koska ne eivät ole sen paremmin oikeudelliselta muodoltaan kuin sisällöltään komission päätöksiä tai muitakaan komission virallisia kannanottoja, joilla olisi sitovia oikeusvaikutuksia. Se, että vastineen liitteenä olevan sähköpostin kaltaisiin asiakirjoihin ylipäätään vedotaan varsinkin ns. sote-uudistuksen eduskuntakäsittelyn tässä vaiheessa hallituksen ns. vastineissa on lähinnä vain omiaan horjuttamaan luottamusta [oikeudellisen epävarmuuden poistumiseen]”, Ojanen ryöpyttää.

Ojanen huomauttaa komission virkamiehen nimenomaisesti korostavan viestinsä lopuksi, että hänen tulkintansa ei missään oloissa ole nähtävissä komission virallisena kantana.

Myös eurooppaoikeuden professori Juha Raitio toteaa sivuuttavansa mainitun komission kabinetista tulleen viestin merkityksen muun muassa siksi, ”ettei komission tämän kaltainen kirjelmöinti muodosta komissiota sitovaa tulkintaa tai tuo viestin kohteelle oikeutettuja odotuksia komission tulevasta toiminnasta”.

”Pidän todennäköisenä, että oikeusvarmuusilmoituksen saatuaan komissio varsin pian havaitsee valinnanvapauslakipakettiin liittyvät valtiontukiongelmat. Oikeusvarmuusilmoituksen myötä ’kuskin pukille’ nousee komissio”, Raitio varoitti hallitusta ratkaisun riskistä.

LUE MYÖS: Sote-kohu: Kansanedustaja näytti EU-lomaketta ministerille – ”Kumman kohdan ruksaatte, b:n vai d:n?”

Hän kyseenalaisti muutenkin hallituksen ratkaisun myöhäisen ajoituksen.

”Oikeusvarmuusilmoitus on tässä vaiheessa kovin erikoinen ratkaisu. Oikeusvarmuusilmoitus siitä, ettei lainsäädäntöhankkeessa ole jäsenvaltion mielestä mitään notifioitavaa, olisi ollut mahdollista tehdä jo paljon aikaisemmin. Kummastelen siis ajoitusta. Kiellettyä oikeusvarmuusilmoitus ei ole kuitenkaan tässäkään vaiheessa, joskin varsin keinotekoisen ja epäuskottavan vaikutelman se antaa”, Raitio kirjoittaa.

Lähtökohtaisesti ilmoitus pitäisi Raition mukaan antaa niin aikaisessa vaiheessa, että komissiolla olisi vielä tilaisuus vaikuttaa lainsäädännön sisältöön.

”Voidaan esittää kysymys, että syntyykö valinnanvapauslain ehdollisesta hyväksynnästä käytännön järjestelyjä, joita voi olla vaikea purkaa, mikäli komissio katsoisi, että lakiesityksessä on sisämarkkinoille soveltumatonta valtiontukea? On myös huomattava, että notifioimattoman valtiontuen hyväksyminen ei poista taannehtivasti tuen pätemättömyyttä siltä ajalta, kun notifiointia ei ole ollut. Notifioimattomuus ja myös tämä oikeusvarmuusilmoitus ovat siten tulkintani mukaan ongelmallisia vaihtoehtoja”, Raitio kirjoittaa.

LUE MYÖS: Professori kaivoi esiin hallituksen omat paperit: ”Ei! Ei se ole notifiointi!”

Jaa artikkeli:

Kommentit

Antti Kasvio

Siis pääministerin ja EU:n komission viestintuojien mielestä oli väärin lähettää oikeusvarmuusilmoitus nyt, mutta pääministeri ilmoitti hallituksen kuitenkin lähettävän sellaisen kun kerran eduskunta sitä edellytti. Asiantuntijoiden enemmistön mielestä menettely puolestaan oli oikea. Onneksi koko sotku on nyt hetkeksi rauennut niin, että seuraava kierros voidaan edes yrittää viedä läpi oikeassa järjestyksessä

Ilkka Manner

Minusta tämä uutinen oli hyvä yhteenveto käydystä keskustelusta, joka usein alkoi lauseella "asiantuntijat ovat sitä mieltä, että...". Minusta KHO:n lausunto on aika painavaa tavaraa, kyllä sen painoarvo on pakko olla isompi kuin yksittäisten asiantuntijoiden. Tältä pohjalta katsoen hallituksen kanta tässä asiassa oli oikea ja yksittäisten asiantuntiojalausuntojen, erityisesti Ojasen, merkitystä paisutettiin julkisuudessa suhteettomaksi.

Jouni Särkijärvi

Edellä ei kerrota, mitä olisi tarkoittanut, jos EU olisi todennut järjestelmän sisältävän kiellettyä valtiontukea. Sen saajaksi olisi tällöin todettu ne maakuntien liikelaitokset, jotka tarjoavat samoja palveluja kuin markkinaehtoisesti toimivat yritykset. EU:n olisi tällöin pitänyt kieltää näiden liikelaitosten toiminta ennen kuin ne on muutettu osakeyhtiöiksi tai muuhun sellaiseen muotoon, jossa verotus, pääomahuolto ja mahdollisuus konkurssiin olisivat yhtäläisiä yritysten kanssa. Tämä ei olisi ollut kovin pieni juttu; vaikuttaa siltä, että asiantuntijat ovat välttäneet sen kertomista.